土地制度如何改革

李铁，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任。5月5日，在第二届统筹城乡发展论坛上接受《财经网》记者专访时，他表示，中国的土地制度、户籍制度使农民介入城市化进程，农民工享受和城市居民同等福利及转化为城市居民等问题，面临着非常严重的政策障碍。而“让农民进城要尊重其自身意愿，土地不能被作为进城的附加条件。”

《财经网》记者：和国外相比，您认为在中国进行农民自主型城市化的障碍是什么？

李铁：中国国情的特殊性是土地制度和户籍制度，第一农民不能自由进城落户； 第二在土地转换过程中存在着一定的制度障碍，农民的土地不能获得进入城市开发的平等权益。这是中国和其他国家在土地城市化过程中的最大的区别。

中国1956年以前土地是私有的，之后农村土地集体化，1959年后开始实行户籍制度，80年代城市土地国有化。五六十年间的历史已经形成固化的土地利益关系，体现在几个方面：首先，城市开发占用了大量的农民土地。如果回到原点，怎样清偿从改革开放以来形成的这条最大利益链？这是很难逆转的事情。其次，现在已经形成了既得的利益关系，比如说地方财政，是城市发展的重要资金来源，如何改变，涉及到城市的财政利益问题。。

但最核心的问题是，从改革开放到现在中国提高了国际竞争力，这其中有科技因素、市场因素，但最重要的原因是“两个低价获取，一个牺牲”。

第一个“低价获取”指户籍制度把农民强制性限制在农村，以此为企业和城市发展获得了廉价农村劳动力。

第二个“低价获取”是地方政府多年来都是压低土地价格来为企业，尤其是工业企业及地产商发展创造条件，降低他们的投资成本。虽然提供了许多劳动机会，但也使收入差距拉大。用低价的土地和低价的劳动力，形成了中国企业的国际竞争优势。

“牺牲”就是环境的牺牲，粗放型经济发展方式对中国环境造成了一些不可修复的破坏。

目前这样的土地制度，为国家和城市的社会发展做出了很大贡献。但也导致收入分配的差距扩大。从土地出让金到压低土地价格，为工业化和地产开发形成财富积累。钱没有回到农民手里。这是不合理的现象。

《财经网》记者：十二五期间是否会出现土地制度上的调整？

李铁：中央一些政策，特别是十七届三中全会对土地制度未来的改革已作了明确界定。比如说拆迁问题，现在明确了按市场价补偿，这相对于过去按农产品价格、多年平均水平或政府任意定价等补偿方式，发生了根本性的变化。这意味着承认了农民的土地至少在补偿上。和城里的土地拆迁价格一样。同时，在某种程度上也限制了对农村土地恶意侵占、强占现象。

最近一些地方曾经进行改革尝试，比如重庆、成都试点，开始推行“脱了衣服进城”，即户改时农民要交地。而中央精神明确强调了农民进城不用交地，叫穿衣戴帽进城。我们不能以土地换户口、土地换保障，这样的时代已经过去了。第一，让农民进城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作为进城的附加条件。

《财经网》记者：您怎么看待“地票制度”？

李铁：土地地票制度源于增减挂钩，即城市建设用地增加和农村集体建设用地减少挂钩，这是一个针对耕地保护解决地方发展用地的特殊政策。

重庆试验地票制度，从原来是点对点的土地置换，变成重庆市域范围内的土地增减挂钩，并通过地票交易所来实施。其合理的成分是仍按着土地挂钩的基本原则来施行，但其不合理的之处有二：

第一、中央的政策是非常明确的，要在县域以内实行。重庆试点则已超出这个范围。第二，地票制度实际还是给农民补偿，补偿价格较低，这种补偿是不对等的，与土地的真实价格存在差距。如果土地用来作地产开发，中间环节的谈判价格可能被开发商或地方政府拿走了，在农民补偿上还是有失公平的。

从某种程度上来说，地票制度是要让远郊区的农民受益。近郊区开发过程中在土地置换时遇到了很大的麻烦，近郊区农民对土地期望值很高，因此谈判、拆迁的社会成本就高。重庆就把远郊区土地拿来开发，远郊区农民的土地预期价格相对比较低，补偿成本也较低。

因此。到目前为止，重庆在地票制度上的探索和中央的政策还存在一定差距。第一，重庆地票制度的施行还是应该封闭运行。第二、在此探索过程中怎样去更多地保障农民的基本权益，这是地票交易中存在的问题。

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